“皇权不下县”是古代中国乡村社会治理奉行的基本法则。在漫长的历史长河中，古代中国逐渐形成了以乡村基层组织为核心、国家间接控制与乡村社会自治相结合的治理体制，大体经历了从“乡遂制”到“乡官制”再到“职役制”的历史变迁。

先秦时期的乡遂制。西周时期，实行“国”“野”分治的乡遂制，全国设六乡六遂。

乡为天子、诸侯、士大夫及工商业者的居住区域，乡之下设比、间、族、党、州，以户为单位，五五递增，分置比长、间骨、族师、党正、州长；

而遂为农户居住区域，其下设邻、里、赞、鄙、县、遂，以编户组织而成，分置邻长、里长、赞长、鄙师、县正、遂大夫等官职。

乡遂制实行的是行政组织与军事组织的结合，兼具军事、教化和监控的社会功能。

春秋战国时期沿袭了乡遂制度，但也有变革。县下设乡、乡下设里，乡里制已成为基层行政组织，分别由乡长或有司掌管。但是由于春秋战国的大动荡，乡里制度还称不上真正意义上的地方行政制度，而是更多地与军事组织关系密切。

秦汉时期的乡官制。秦王朝建立后，实行专制主义中央集权制，将全国化为三十六郡，郡下设县，县下设乡、亭、里等乡里组织，十里一亭，亭有亭长；

十亭一乡，设三老、有秩、啬夫、游徼四职，三老掌教化，有秩掌行政，啬夫听讼、征税，游徼负责治安，循禁盗贼。汉代在秦代乡、亭、里的基础上，进一步细化了里以下的组织，建立了什伍制度。

里以上组织仍然沿袭秦制，置三老、有秩、啬夫、游徼，但官职的隶属关系出现分化，“有秩”为郡府委任，其余都是县衙委派，其中“三老”地位崇高，但既无行政权，也无俸禄。

隋唐以后的职役制。隋唐时期，乡里制度发生较大变迁，其中“乡”的职能进一步削弱，“里”以下的乡村社会治理功能不断强化，开始了“王权止于县政”的新时期。

隋文帝时，实行乡里两级制，乡以下以五家为保、五保为间、四间（里）为族（党），置保正、间（里）正、族（党）正，掌管核实户口、催征赋役。

唐代基本沿袭隋时制度，里正负责“按比户口，课植农桑，检察非违，催驱赋役”等实际工作，而“乡”的职责开始简化，其官员多由六品以下没有实际官职的勋官充当，甚至由当地富户白丁出任。

宋初基本沿袭唐的基层治理制度，里正、户长都是以服役人的身份从事工作。而宋神宗时期王安石变法中的募役制度和保甲制度，更是将乡村治理中的职役属性更加强化。

由此可见，中国古代乡村治理具有以下特点：

第一，传统社会基层治理模式的变动，都与底层社会经济状况的变迁密切相关。乡遂制的实行迎合了夏商周奴隶制国家土地国有制生产方式的需要，乡官制正是维护封建大一统国家刚刚建立之初尚属娇弱的经济基础的需要，而“中唐以后，随着均田制的废弛、两税法的实行，地主阶级内部构成发生了变动，原来实行乡官制的乡里制度，开始向职役制转化”。

第二，传统乡村社会的基层治理组织及其职位设置具有官方或者半官方的色彩，但是政治国家的权力触角却并没有直接触及乡里社会。

里甲等组织的掌权人多为乡村能人、经济大户、德高望重者，来源于本乡本土，并且与其在乡村中的社会角色密切相关，他们的职权更多地来源于国家的“认可”而非授权。

第三，传统乡村社会的基层治理模式体现了国家政权与宗族权力、底层社会自治权的一种平衡和博弈。国家对乡村社会的控制也是间接式的，其利用乡村社会的权威，实现了对乡村社会资源的汲取、社会的管控和文化的控制。

在这种依赖的关系中，国家实现了乡村社会的有效治理，同时乡村社会也获得了一定的自治权。