在PPP项目的竞标中，投标人大多组成联合体进行投标，以增强整体竞标实力和有效分担项目风险。联合体的组建（核心是联合体的伙伴选择）结果将直接影响联合体的竞标实力和项目的成败，是项目公司初始发起人运作PPP项目的关键步骤之一。

投资人联合体是由以合同为纽带，各成员共同承担连带责任的法律形式，即联合体成员之间、无论内部员工、责任如何约定，对招标人而言，属于利益共同体、一致行动人。

法律法规对联合体组建方式并无详细规定，基本要求至少包括以下几个方面：

联合体成员可以为自然人、法人或其他组织；但基于承担相应责任的约定，应要求联合体成员可以独立承担民事责任；

联合体成员不少于两名，对于联合体成员的个数上限并无强制性规定；

联合体成员之间必须签订共同投标协议或联合协议；

共同投标协议或联合协议必须载明联合体各方需承担的工作和责任（义务）；

联合体成员可以为自然人、法人或其他组织；但基于承担相应责任的约定，应要求联合体成员可以独立承担民事责任；

联合体成员不少于两名，对于联合体成员的个数上限并无强制性规定；

联合体成员之间必须签订共同投标协议或联合协议；

共同投标协议或联合协议必须载明联合体各方需承担的工作和责任（义务）；

以一个投标人或供应商身份共同投标或采购。

社会资本方正式确立合作关系并组建联合体之后，首先面临的一大难题就是确定联合体的牵头方。如果把联合体比作是行驶在PPP汪洋中的一艘巨轮，那么牵头方就是这艘巨轮的掌舵者。

一位合格的牵头人能够带领船员在海上驰骋，最终顺利达到目的地；而一位缺乏经验的牵头人可能会偏离航向，离目的地越走越远，甚至可能触及暗礁而中途放弃并带来难以估量的损失。

可见，正确选择联合体牵头方对于社会资本联合体至关重要。

一、联合体牵头方的职责

关于联合体牵头方的法定责任，我国法律法规的相关规定较少，仅《工程建设项目施工招标投标办法》（七部委30号令）第四十四条规定：“联合体各方必须指定牵头人，授权其代表所有联合体成员负责投标和合同实施阶段的主办、协调工作，并应当向招标人提交由所有联合体成员法定代表人签署的授权书。”

以及第四十五条规定：“联合体投标的，应当以联合体各方或者联合体中牵头人的名义提交投标保证金。以联合体中牵头人名义提交的投标保证金，对联合体各成员具有约束力。”

从上述条文可知，在一般工程建设项目施工招标投标过程中，牵头方主要承担的职责包括：（1）负责投标和合同实施阶段的主办和协调工作；

（2）向招标人提交授权书；以及（3）以牵头人名义提交投标保证金。但是，较一般工程建设项目的招标或政府采购项目而言，PPP项目的招选阶段增加了采购结果的确认谈判环节，因此实践中牵头方还承担了代表联合体与采购人进行确认谈判的责任。

另外需要注意的是，由于《招标投标法》第三十一条规定：“联合体中标的，联合体各方应当共同与招标人签订合同。”因此，在联合体中标后，牵头方无权代表联合体成员签署项目相关合同。

通常联合体牵头方的选择应视特定项目的类型和全生命周期管理中的关键环节和主要特征而定。如对于资金需求量大，而施工和运维难度较小的项目，宜以财务投资人为牵头方；

对于施工难度高而融资落实难度较低的项目，可由具有投资经验的建筑施工总承包企业为牵头方；对于以运营为主要内容的存量项目，则可选择具有同类项目管理经验的运营商作为牵头方